Dövlət–özəl tərəfdaşlığı (DÖT) infrastruktur layihələrinin həyata keçirilməsi və ictimai xidmətlərin göstərilməsi üçün mühüm əməkdaşlıq mexanizmidir. Lakin bu modelin mahiyyəti, maliyyələşdirmə prinsipləri və risklərin bölüşdürülməsi ilə bağlı yanlış təsəvvürlər onun imkanlarının düzgün qiymətləndirilməsinə mane ola bilər.
DÖT nədir və niyə yanlış təsəvvürlər yaranır?
İctimai infrastrukturun yaradılması yalnız tikinti üçün maliyyə vəsaitinin təmin edilməsini deyil, həm də obyektlərin uzunmüddətli istismarını, texniki vəziyyətinin qorunmasını və xidmət keyfiyyətinin davamlılığını tələb edir. Dövlət–özəl tərəfdaşlığı bu məqsədlərə nail olmaq üçün dövlət və özəl sektorun resurslarını, təcrübəsini və idarəetmə imkanlarını birləşdirən uzunmüddətli əməkdaşlıq modelidir.
Dünya Bankının yanaşmasına əsasən, DÖT ictimai aktivin və ya xidmətin təqdim edilməsi məqsədilə dövlət qurumu ilə özəl tərəf arasında bağlanan, özəl tərəfin əhəmiyyətli risk və idarəetmə məsuliyyəti daşıdığı, ödənişlərin isə fəaliyyət nəticələri ilə əlaqələndirildiyi müqavilə münasibətidir.
Bununla belə, DÖT bəzən infrastruktur problemlərinin universal həlli, bəzən isə dövlətin maraqlarına zidd mexanizm kimi təqdim olunur. Əslində, bu modelin səmərəliliyi konkret layihənin xüsusiyyətlərindən, müqavilə strukturundan və risklərin idarə edilməsindən asılıdır.
DÖT haqqında daha əsaslandırılmış təsəvvür formalaşdırmaq üçün geniş yayılmış altı mifə nəzər salaq.
Mif 1. Özəl maliyyələşdirmə dövlət üçün xərcləri aradan qaldırır
DÖT haqqında ən geniş yayılmış yanlış təsəvvürlərdən biri özəl kapitalın cəlb edilməsi sayəsində dövlətin əlavə maliyyə yükü olmadan infrastruktur layihələrini həyata keçirə bilməsidir.
Əslində, investisiyanın ilkin mərhələdə kim tərəfindən təmin edilməsi ilə onun son nəticədə hansı mənbələr hesabına ödənilməsi fərqli məsələlərdir.
DÖT layihələrində özəl tərəfdaş kapital və borc vəsaitləri cəlb edə bilər. Lakin bu vəsaitlərin geri qaytarılması istifadəçi ödənişləri, dövlət büdcəsindən edilən müqavilə ödənişləri və ya bu mənbələrin birləşməsi hesabına həyata keçirilir.
Beləliklə, özəl maliyyələşdirmə xərcləri aradan qaldırmır, onların maliyyələşdirilməsi və zaman üzrə ödənilməsi mexanizmini dəyişir.
Bundan əlavə, dövlətin maliyyə öhdəliklərinə yalnız birbaşa ödənişlər deyil, müəyyən hadisələr baş verdikdə yaranan şərti öhdəliklər də daxil ola bilər. Buna görə layihənin ilkin mərhələdə dövlət büdcəsinə az yük yaratması onun uzunmüddətli fiskal baxımdan daha sərfəli olması demək deyil.
Əsas nəticə: DÖT layihəsinin maliyyə dayanıqlılığı qiymətləndirilərkən bütün uzunmüddətli ödəniş öhdəlikləri və fiskal risklər nəzərə alınmalıdır.
Mif 2. DÖT özəlləşdirmənin başqa formasıdır
DÖT-ün özəlləşdirmə ilə eyniləşdirilməsi dövlətin layihədəki rolunun yanlış anlaşılmasına səbəb olur.
Özəlləşdirmə zamanı aktivin mülkiyyət hüququ özəl sektora keçə bilər. DÖT-də isə özəl tərəfdaş müqavilədə müəyyən edilmiş funksiyaları və öhdəlikləri yerinə yetirir. Bunlara layihələndirmə, tikinti, maliyyələşdirmə, istismar və texniki xidmət daxil ola bilər.
Aktivin mülkiyyət rejimi və müqavilənin sonunda onun dövlətə təhvil verilməsi şərtləri tətbiq olunan DÖT modelindən və müqavilənin müddəalarından asılıdır.
Dövlət özəl tərəfdaşın iştirakına baxmayaraq, ictimai xidmətə dair tələbləri müəyyənləşdirmək, müqavilənin icrasına nəzarət etmək və nəzərdə tutulan xidmət keyfiyyətinin təmin olunmasını izləmək funksiyalarını davam etdirir.
Əsas nəticə: DÖT dövlətin ictimai xidmətlə bağlı məsuliyyətindən imtina etməsi deyil, həmin xidmətin təqdim edilməsində məsuliyyətlərin uzunmüddətli müqavilə əsasında bölüşdürülməsidir.
Mif 3. DÖT həmişə daha ucuz və daha səmərəlidir
DÖT modelinin ənənəvi dövlət satınalmasından avtomatik olaraq daha səmərəli olması barədə fikir layihənin iqtisadi mahiyyətini tam əks etdirmir. Heç bir satınalma modeli bütün layihələr üçün universal üstünlüyə malik deyil.
Layihənin yalnız ilkin tikinti qiymətinin müqayisəsi onun ümumi iqtisadi nəticələrini müəyyən etmək üçün kifayət etmir. İstismar və texniki xidmət xərcləri, maliyyələşdirmə şərtləri, xidmət keyfiyyəti və risklərin maliyyə nəticələri də qiymətləndirilməlidir.
Bu kontekstdə mühüm meyarlardan biri vəsaitin səmərəliliyidir (Value for Money — VfM). Bu yanaşma dövlətin xərclədiyi resurslar müqabilində əldə etdiyi nəticələrin və ictimai faydanın qiymətləndirilməsini nəzərdə tutur.
Məsələn, məktəb binasının tikintisi üzrə daha ucuz təklif ilkin mərhələdə üstün görünə bilər. Lakin yüksək enerji sərfiyyatı, tez-tez təmir ehtiyacı və xidmət fasilələri sonrakı illərdə ümumi xərcləri artıra bilər. Daha yüksək ilkin investisiya tələb edən alternativ isə uzunmüddətli istismar dövründə daha səmərəli nəticələr verə bilər.
Bununla yanaşı, DÖT layihələrində özəl maliyyələşdirmənin dəyəri və risklərin qiyməti də nəzərə alınmalıdır. Buna görə DÖT modeli digər satınalma üsulları ilə müqayisəli təhlil əsasında seçilməlidir.
Əsas nəticə: DÖT-ün səmərəliliyi ilkin qiymətlə deyil, bütün həyat dövrü üzrə xərclər, risklər və əldə edilən ictimai nəticələr əsasında qiymətləndirilməlidir.
Mif 4. Bütün risklər özəl tərəfdaşa ötürülməlidir
DÖT müqaviləsinin keyfiyyəti özəl tərəfdaşa ötürülən risklərin sayı ilə ölçülmür. Əsas prinsip hər bir riskin onu daha səmərəli idarə edə bilən tərəfə həvalə edilməsidir.
Məsələn, tikinti üsullarının seçilməsi, podratçıların idarə olunması və tikinti prosesinin təşkili ilə bağlı risklər, adətən, bu fəaliyyətlər üzərində birbaşa nəzarəti olan özəl tərəfdaş tərəfindən daha səmərəli idarə edilə bilər.
Lakin özəl tərəfdaşın nəzarətindən kənarda olan dövlət qərarları və institusional dəyişikliklərlə bağlı risklərin ona ötürülməsi əlavə xərclərə, investor marağının azalmasına və müqavilənin icrasında çətinliklərə səbəb ola bilər.
Riskin onu idarə etmək imkanına malik olmayan tərəfə həvalə edilməsi həmin riskin aradan qalxması demək deyil. Əksinə, bu, layihənin ümumi dəyərini artıra bilər.
Bu səbəbdən risk matrisi DÖT layihəsinin əsas strukturlaşdırma vasitələrindən biridir. O, riskləri, onların mümkün nəticələrini, məsul tərəfləri və idarəetmə tədbirlərini müəyyənləşdirir.
Əsas nəticə: Risklərin optimal bölgüsü onların maksimum həcmdə ötürülməsi deyil, hər bir riskin daha səmərəli idarə edə bilən tərəfə həvalə edilməsidir.
Mif 5. Müqavilə imzalandıqdan sonra dövlətin işi başa çatır
DÖT müqaviləsinin imzalanması layihənin idarə edilməsinin sonu deyil, uzunmüddətli müqavilə münasibətlərinin başlanğıcıdır.
Dövlət tərəfi müqavilə müddətində xidmət göstəricilərinin monitorinqini aparmalı, ödəniş şərtlərinə əməl olunmasını yoxlamalı, riskləri izləməli və zəruri dəyişiklikləri idarə etməlidir. Müqavilənin sonunda aktivin təhvil verilməsi də əvvəlcədən planlaşdırılmalıdır.
Bu fəaliyyətlərin effektiv həyata keçirilməsi üçün dövlət qurumlarında müvafiq institusional potensial, texniki biliklər və müqavilə idarəetməsi üzrə təcrübə olmalıdır.
Məsələn, müqavilədə obyektin texniki vəziyyətinə dair konkret göstəricilər müəyyən edilsə də, həmin göstəricilərin yoxlanılması üçün sistemli monitorinq aparılmadıqda, tələb olunan xidmət səviyyəsinin qorunması çətinləşə bilər.
Əsas nəticə: DÖT layihəsinin uğuru yalnız müqavilənin keyfiyyətindən deyil, onun bütün müddət ərzində necə idarə edilməsindən də asılıdır.
Mif 6. İnvestorun marağı layihənin ictimai baxımdan məqsədəuyğunluğunu sübut edir
Özəl investorların layihəyə maraq göstərməsi onun kommersiya potensialına işarə edə bilər. Lakin bu, layihənin dövlət və cəmiyyət üçün ən münasib seçim olduğunu öz-özlüyündə sübut etmir.
Layihənin qiymətləndirilməsi ilk növbədə ictimai ehtiyacın müəyyənləşdirilməsindən başlamalıdır. Hansı xidmətə ehtiyac var? Layihə hansı sosial və iqtisadi nəticələri təmin edəcək? Təklif olunan texniki həll əsaslandırılıbmı? Dövlət uzunmüddətli maliyyə öhdəliklərini qarşılaya biləcəkmi?
Bu suallar cavablandırıldıqdan sonra DÖT modelinin digər satınalma üsulları ilə müqayisəsi aparılmalıdır. Texniki mümkünlük, iqtisadi əsaslandırma, kommersiya dayanıqlılığı, fiskal öhdəliklər və vəsaitin səmərəliliyi birlikdə qiymətləndirilməlidir.
İctimai baxımdan zəruri olan hər bir layihə özəl investor üçün kommersiya baxımından cəlbedici olmaya bilər. Eyni zamanda, investorun maraqlı hesab etdiyi layihə də dövlət üçün ən səmərəli seçim olmaya bilər.
Əsas nəticə: DÖT modelinin seçilməsi layihənin ictimai və iqtisadi əsaslandırılmasını əvəz etmir. Əvvəlcə layihənin zəruriliyi və məqsədəuyğunluğu, daha sonra isə uyğun satınalma modeli müəyyən edilməlidir.
Nəticə
Dövlət–özəl tərəfdaşlığı infrastrukturun inkişafı və ictimai xidmətlərin göstərilməsi üçün əhəmiyyətli imkanlar yarada bilər. Lakin bu imkanların reallaşdırılması özəl maliyyələşdirmənin cəlb edilməsindən və ya müqavilənin uzunmüddətli olmasından daha geniş məsələləri əhatə edir.
DÖT dövlət xərclərini aradan qaldırmır, bütün riskləri avtomatik olaraq özəl sektora ötürmür və hər bir halda ən səmərəli satınalma modeli hesab edilə bilməz. Onun üstünlükləri layihənin düzgün seçilməsindən, əsaslandırılmış maliyyələşdirmə strukturundan, risklərin optimal bölgüsündən və müqavilənin effektiv idarə edilməsindən asılıdır.
DÖT layihələrinin nəticələri yalnız cəlb edilmiş investisiyanın həcmi və ya tikintinin başa çatdırılması ilə ölçülməməlidir. Əsas meyar ictimai ehtiyacların nə dərəcədə qarşılanması, xidmət keyfiyyətinin qorunması, fiskal risklərin idarə edilməsi və dövlət resursları müqabilində hansı uzunmüddətli dəyərin yaradılmasıdır.
DÖT-ün uğuru özəl sektorun cəlb edilməsində deyil, ictimai maraqları qoruyan, riskləri əsaslandırılmış şəkildə bölüşdürən və uzunmüddətli səmərəli nəticələr təmin edən əməkdaşlıq modelinin qurulmasındadır.
Mənbələr:
- Dünya Bankı — Public-Private Partnerships Reference Guide və əlaqəli materiallar
- OECD — Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money
- PPP Alliance — Common Myths and Misconceptions About PPPs